Veranschlagung Baumaßnahmen

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Zusammenfassung

Das Land fördert zahlreiche Hochbaumaßnahmen an den Universitätskliniken. Im Landeshaushalt 2020 standen dafür etwa 1,2 Mrd. Euro bereit. Bedeutend sind die Zuweisungen aber nicht nur wegen seines finanziellen Umfangs, sondern auch wegen der geförderten Projekte: Häufig handelt es sich um Baumaßnahmen, die im besonderen Fokus stehen, beispielsweise im Forschungs- und Klinikbereich. Die Haushaltsansätze für Baumaßnahmen beruhen in der Regel auf nicht ausreichenden Planungen, so dass sich erwiesen hat, dass die zum Zeitpunkt der ersten Veranschlagung angenommenen Kosten- und Terminplanungen oftmals nicht belastbar sind. Die veranschlagten Mittel konnten regelmäßig nicht zeitnah ausgegeben werden. Die Folge sind hohe Bestände an Selbstbewirtschaftungsmitteln und/oder Ausgaberesten. Häufig sind wir gezwungen, vorgesehene Fördermittel zu erhöhen. Außerdem führen die ungenau ausgeworfenen Erläuterungen der einzeln veranschlagten Baumaßnahmen dazu, dass der Haushaltsplan intransparent bleibt.

Parlament und Öffentlichkeit haben keinen vollständigen Überblick über die geförderten Projekte und deren Fortschritt!

Das Haushaltsrecht sieht grundsätzlich ein schlüssiges Konzept für die Veranschlagung und Darstellung von Baumaß-nahmen im Haushaltsplan vor.

Große Baumaßnahmen sind grundsätzlich einzeln und erst auf der Grundlage hinreichender Planungen zu etatisieren. Hier könnte Leistungsphasenscharf vorgegangen werden und die entsprechenden Aufschläge berücksichtigt werden. Ggf. bietet es sich an, erst ab LPH 6 die Kosten tatsächlich zu etatisieren. Bis dahin befinden wir uns immer noch in der Planungsphase, die m. E. nach aus 06 102 bestritten werden sollte. U. U. muss es bei 06 102 – 891 31 einen entsprechenden Aufwuchs geben.

Ab diesem Zeitpunkt, der noch genauer zu bestimmen wäre, gehören die Maßnahmen zu den Einzelkapiteln 06 103 – 06 108.

Bereits mit zur Verfügungstellung von Planungsmitteln sollen die Maßnahmen jedoch in den Erläuterungen zum Titel 06 102 – 891 31 aufgenommen werden. Bei mehrjährigen Maßnahmen ist im Haushaltsplan darzustellen, wie sie finanziell abgewickelt werden sollen. Dazu müsste dann eine neue Übersicht für die Erläuterungen erstellt werden und die Mittelab-flussübersichten der UKen sind auf die verfügbaren Mittel abzustellen!

Der Weg von der Idee zum fertigen Bauwerk ist in vier Schritte gegliedert, die aufeinanderfolgend bewältigt werden müssen:

  • Planen und Haushaltsunterlagen erstellen, (Planungsphase – 06 102 – 891 31)
  • Prüfen, (Planungsphase – 06 102 – 891 31)
  • Veranschlagen, (Etatisierung bei den Einzelkapiteln 06 103 - 06 108)
  • Bauen (Finanzierung aus den Einzelkapiteln 06 103 - 06 108).

Das Verändern dieser Reihenfolge oder das Übergehen eines Schritts ist nach aller Erfahrung unwirtschaftlich. Es wäre dringend erforderlich eine einheitliche Veranschlagungspraxis erreichen, die den haushaltsrechtlichen Grundsätzen entspricht. Die Ziele sind:

  • Sicherstellen, dass alle großen Baumaßnahmen einzeln veranschlagt werden, sobald belastbare Preisermittlungen zu Grunde liegen.
  • Durchsetzen, dass ausschließlich etatreife Baumaßnahmen veranschlagt werden, für die belastbare Haushaltsunterlagen vorliegen
  • Aufnehmen eingebrachter, noch nicht veranschlagungsreifer Vorhaben in den Landeshaushalt, um die Förderabsicht transparent zu dokumentieren bei Kapitel 06 102 Titel 891 31.

Das sorgfältige und realistische Planen reduziert das Risiko von Bauverzögerungen und Mehrbedarfen. Es ist damit Basis einer wirtschaftlichen Mittelverwendung. Ein transparenterer Haushaltsplan wird einen Überblick über Zahl, Art und Fort-schritt der geplanten und laufenden Baumaßnahmen bieten. Damit unterstützt er das Parlament bei der Wahrnehmung seines Budgetrechts.

Die anstehenden Veränderungen bedeuten ggf. größere Umstellungen.

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Konzept Veranschlagungspraxis

Dieses Konzept ist geeignet sicherzustellen, dem Grundsatz „erst Planen und Haushaltsunterlagen erstellen, dann Prüfen, dann Veranschlagen, dann Bauen“ Rechnung zu tragen, was sich wiederum regelmäßig positiv auf die Wirtschaftlichkeit des Bauens auswirkt. Zudem ist das Konzept ausreichend flexibel, um auch die Förderung von beabsichtigten Baumaßnahmen im Haushalt abzubilden, die in einem frühen Planungsstadium eingebracht werden.

Haushaltssteuerung - Transparenz

Die Veranschlagungspraxis bei den investiven Mittel ist in vie-lerlei Hinsicht unzulänglich.

  • Die Haushaltsansätze beruhen in der Regel nicht auf ausreichenden Planungen. Da die Planungen erst fertiggestellt werden müssen, können die Baumaßnahmen regelmäßig nicht im Jahr der Erstveranschlagung bewilligt und begonnen werden.
  • In der Folge können die veranschlagten Mittel regelmäßig nicht wie vom Haushaltsgesetzgeber vorgesehen ausgegeben werden. Die Haushaltsrechnung wies zuletzt etwa 1 Mrd. Euro Selbstbewirtschaftungsmittel aus.
  • Die zum Zeitpunkt der ersten Veranschlagung noch nicht ausgereiften Kosten- und Terminannahmen erwiesen sich oftmals als wenig belastbar. Häufig sind wir gezwungen, die ursprünglich vorgesehenen Fördermittel zu erhöhen.

Folgen der Mängel

Das Veranschlagen von Haushaltsmitteln auf unzureichender Grundlage führt zu einer Umkehr des Planungsprozesses. Während nach den anerkannten Regeln des Bauens erst der Bedarf hinreichend zu ermitteln ist und dieser die verbindliche Grundlage der weiteren Planung bildet, werden zu früh veranschlagte Baumaßnahmen „top-down“ geplant.

Wenn der veranschlagte Betrag zu hoch ist, besteht der Anreiz, ihn auszuschöpfen. Dies entspricht nicht dem Sparsamkeits- und Wirtschaftlichkeitsgebot.

Wenn der veranschlagte Betrag hingegen zu gering ist, muss entweder der geplante Umfang der Baumaßnahme reduziert werden oder es müssen zusätzliche Haushaltsmittel bereitgestellt werden. Dieses Vorgehen wirft die Frage auf, ob die Förderung noch wirtschaftlich ist. Bei einem Reduzieren des Projekts wird regelmäßig davon auszugehen sein, dass das erwartete Ziel der Förderung nicht oder mindestens nicht vollständig erreicht wird. Eine weitere mögliche Folge zu gering veranschlagter Mittel ist das Teilen von Baumaßnahmen oder das Vorziehen einzelner Bauabschnitte. Der mit dem bauabschnittsweisen Durchführen von Baumaßnahmen verbundene erhöhte Koordinierungs- und Planungsaufwand ist in der Regel unwirtschaftlich. Unter Umständen werden auch Folgeprojekte notwendig, für die das Land erneut in Anspruch genommen werden könnte.  

Das Veranschlagungskonzept

Planen, Prüfen, Veranschlagen, Bauen

Nach den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Haushaltsrechts liegt die Budgetinitiative bei der Landesregierung. Das FM hat das Recht und die Pflicht, jährlich den Regierungsentwurf des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans für das kommende Jahr sowie den Finanzplan für die folgenden drei Jahre aufzustellen. Die Ressorts übersenden die Voranschläge für ihre Einzelpläne dem FM, das sie prüft und den Entwurf des Haushaltsplans fertigt. Das FM kann die Voran-schläge nach Benehmen mit den beteiligten Stellen ändern. Wenn die Landesregierung ihren Entwurf des Haushaltsgesetzes beim Landtag einbringt, beginnt das Gesetzgebungsverfahren, in dem das Parlament die Möglichkeit hat, den Regie-rungsentwurf zu ändern. Nach dem Fälligkeitsprinzip enthält der Haushaltsplan alle im Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen, voraussichtlich zu leistenden Ausgaben und voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen. Die Ansätze sind mit größtmöglicher Genauigkeit zu errechnen oder zu schätzen.

Um diese Vorgabe zu erfüllen, dürfen Zuwendungen für Baumaßnahmen im Regelfall erst veranschlagt werden, wenn Planungen vorliegen, mit denen Kosten, Termine und Qualitä-ten des Projekts sicher beurteilt werden können (Haushaltsunterlagen). Dadurch sollen Fehlkalkulationen und Fehlinvestitionen vermieden werden. Haushaltsmittel für einzeln veranschlagte Zuwendungsbaumaßnamen, für die Haushaltsunterlagen er-forderlich sind, bleiben gesperrt, solange diese Unterlagen nicht vorliegen. Einer Entsperrung muss das FM zustimmen.

Nach diesen Rahmenbedingungen und Prinzipien lässt sich der Weg von der Idee zum fertigen Bauwerk in vier Schritte gliedern, die aufeinander folgend bewältigt werden müssen, um die Basis für wirtschaftliches Bauen zu legen:

  • Planen und Haushaltsunterlagen erstellen,
  • Prüfen,
  • Veranschlagen,
  • Bauen.

Das Verändern dieser Reihenfolge oder das Übergehen eines Schritts ist nach den langjährigen Prüfungserkenntnissen des Bundesrechnungshofes nicht sinnvoll. Wenn es dennoch erforderlich ist, kann das FM im Einzelfall Ausnahmen von den Veranschlagungsgrundsätzen zulassen. Mittel dürfen beispielsweise zunächst ohne Haushaltsunterla-gen veranschlagt werden, wenn damit Nachteile für das Land vermieden werden können. Die Begründung ist in die Erläuterungen des Titels aufzunehmen. Grundsätzlich müssen Ausnahmen auf Einzelfälle beschränkt bleiben.

Nach der LHO sind Ausgaben und Verpflichtungsermächti-gungen bei Baumaßnahmen getrennt von den übrigen Zu-wendungsmitteln zu veranschlagen, wenn sie bestimmte Wertgrenzen überschreiten. Dieser Grundsatz der Einzelveranschlagung hat eine differen-zierte Darstellung der größeren Baumaßnahmen zum Ziel und dient der Transparenz des Haushaltsplans. Die Einzelveranschlagung ermöglicht dem Haushaltsgesetzgeber, der Verwal-tung klare Vorgaben für die Ausführung des Haushalts zu ma-chen und erleichtert so die parlamentarische Kontrolle.

Für Baumaßnahmen, die sich über mehrere Jahre erstrecken, sollte das Haushaltsrecht folgende erläuternde Tabelle für den Haushaltsplan vorsehen:

Hier soll die Mustertabelle hin!!!

In der Tabelle sind die voraussichtlichen Gesamtausgaben (Spalte 2) und sukzessive die finanzielle Abwicklung (Spalten 3 bis 6) darzustellen.

Werden Mittel für Planungen benötigt, sind entsprechende Ausgabeermächtigungen zu veranschlagen.

Die Baumaßnahmen, die in einem so frühen Planungsstadium eingebracht werden, dass sie noch nicht veranschlagungsreif sind sollten abschließend bei Kapitel 06 102 – 891 31 ab-gebildet. (Hier würde auch der tatsächliche Investitionsstau erkennbar.)

Die Baumaßnahmen müssen von der Verwaltung veranschlagungsreif gemacht werden. Danach können sie zügig haushaltsmäßig anerkannt, im Haushalt veranschlagt, im Finanzplan berücksichtigt, bewilligt und umgesetzt werden. Dies alles unter Berücksichtigung der Not, die Baumaßnahmen durchzuführen und der finanziellen Ausgestaltung. Es nützt nichts, wenn die UK mit reichlich Mittel ausgestattet wird, die am Ende gar nicht verbaut werden können und so wiederum das SB-Konto unnötig füllen. Die vorhandenen Mittel werden definitiv insgesamt benötigt. Es wäre nicht klug, die Mittel wissentlich auf dem SB-Konto zu parken!

Dabei ist auch entscheidend die Leistungsfähigkeit der UKen hinsichtlich der Bauausführungen zu beachten um einen Mittelabfluss auch tatsächlich generieren zu können.

Selbstbewirtschaftungsmittel

Zusätzliche Probleme können entstehen, wenn Mittel für Baumaßnahmen ohne Haushaltsunterlage veranschlagt werden und der Haushaltsgesetzgeber in einem Haushaltsvermerk die Möglichkeit eröffnet, die Mittel zur Selbstbewirtschaftung zuzuweisen.

Selbstbewirtschaftungsmittel (SB-Mittel) stehen über das laufende Haushaltsjahr hinaus zur Verfügung. Bei der Landeskasse sind die Selbstbewirtschaftungskonten (SB-Konten) eingerichtet, auf die die Mittel umgebucht werden. Die umge-buchten Mittel gelten als „Ist- Ausgabe“ im Sinne der LHO, obwohl noch keine Zahlungen geleistet werden.

Das MKW weißt den von ihm geförderten Universitätskliniken Mittel für Baumaßnahmen zur Selbstbewirtschaftung zu, auch wenn Haushaltsunterlagen noch nicht vorliegen. Eine Zustimmung des FM zur Umbuchung auf das SB-Konto, also zur Ausgabe der Mittel, wird nicht eingeholt.

Somit haben wir die gesetzliche Sperre von Mitteln, für die noch keine Haushaltsunterlage vorliegen, umgangen. Wir haben nach dem Umbuchen nur noch sehr bedingte Kontrolle darüber, wann und wie die Mittel ausgegeben werden. Außerdem bringt diese Vorgehensweise ein Transparenzproblem mit sich:

Im Haushaltsplan wird nicht mehr die tatsächliche finanzielle Abwicklung der Baumaßnahme dargestellt. Es besteht kein Zusammenhang zwischen den als verausgabt bezeichneten Jahresbeträgen und ihrem Einsatz für das Projekt.

Veranschlagung am Haushaltsrecht ausrichten

In Politik, Medien und Öffentlichkeit werden immer wieder der schleppende Abfluss von Investitionsmitteln und unzuverlässige Kosten- und Terminaussagen für öffentliche Baumaßnahmen diskutiert. Das Konzept „Erst Planen und Haushaltsunterlagen erstellen, dann Prüfen, dann Veranschlagen, dann Bauen“ ist anerkannt ein entscheidendes Rezept gegen diese häufig zu Recht geäußerte Kritik. Es ist unerlässlich, dass die Landesre-gierung die dargestellten Mängel abstellt. Dies kann gelingen, wenn sie den Haushaltsgrundsätzen wieder Geltung verschafft und Zuwendungen für Baumaßnahmen bedarfsgerecht und transparent veranschlagt. Die Vorteile für den Haushaltsgesetzgeber liegen auf der Hand:

Das einheitliche und rechtskonforme Veranschlagen von Zuwendungen für Baumaßnahmen wird zu Erkenntnisgewinnen und neuen Steuerungsmöglichkeiten führen. 
Ein transparenterer Haushaltsplan wird einen Überblick über Zahl, Art und Fortschritt der geplanten und laufenden Baumaßnahmen bieten.
Weiter zeigt er, in welcher Höhe Haushaltsmittel bereits für die Zukunft gebunden sind. 
Damit unterstützt er das Parlament bei der Wahrnehmung seines Budgetrechts.

Das sorgfältige und realistische Planen von Baumaßnahmen reduziert das Risiko von Bauverzögerungen und Mehrbedarfen. Es ist damit Basis einer wirtschaftlichen Mittelverwendung. Die anstehenden Veränderungen bedeuten für einzelne Ressorts und auch Zuwendungsempfänger eine größere Umstellung. Aber ich denke es ist an der Zeit, auch für alle Beteiligten ein einheitliches, planbares und genehmigungsfähiges Institut zur Verfügung zu stellen, um den enormen Investitionsstau abzubauen.